§ 24. Земская и городская реформы

Как предполагалось изменить управление Россией по проекту реформы, разработанной М.М. Сперанским в начале XIX в.? (с. 181)

Ответ:

Какие виды городского транспорта представлены на фотографии? (с. 185)

Ответ: трамвай, коляска.

Проверяем себя

1. В чём состояла причина создания органов местного самоуправления?

Ответ: После отмены крепостного права правительство постаралось спустить свою власть вплоть до отдельного села, создав выборное крестьянское управление на волостном уровне и подчинив его главе уезда — капитану-исправнику. Однако ограничиться этим правительство никак не могло. Ведь после того как крепостничество ушло в прошлое, у людей неизбежно должны были проявиться такие качества, как инициативность, стремление самостоятельно разбираться в делах на местах, влиять на них.

Власти решились создать на местах рядом с государственными органами управления выборные органы самоуправления — земства.

2. Что такое земства? Как они были устроены?

Ответ: Земства – выборные органы местного самоуправления. Уездные земские собрания избирались населением уезда раз в три года; губернские — формировались из представителей, выдвинутых на уездных собраниях. Выборы в уездные земские собрания были организованы таким образом, чтобы обеспечить заметное преимущество дворянам-помещикам. В губерниях, где дворян было мало, например на Русском Севере, в Сибири, земства вообще не вводились.

Всё население уезда делилось на три группы — курии: 1) землевладельцев; 2) городских избирателей; 3) выборных от сельских обществ (крестьян). Для первой и второй курий определялся имущественный ценз: в них входили лица, имевшие годовой доход свыше 6 тыс. рублей.

Значительная часть дворян легко преодолевала ценз, в то время как городскую курию составляла лишь малочисленная верхушка населения уездных городов, в основном купцы и промышленники. Что же касается крестьян, то для них были организованы не прямые, а многоступенчатые выборы: сначала сельский сход выбирал представителей на волостной сход, на котором избирались выборщики, а затем уже уездный съезд выборщиков избирал депутатов в уездное земское собрание. В результате всех этих ухищрений малочисленное поместное дворянство выбирало в уездное земство столько же депутатов-гласных (от слова «голос»), сколько и обе другие курии, вместе взятые. В губернских же земствах, создававшихся на основе уездных, дворянские представители составляли, как правило, более 70% гласных.

Земские собрания представляли собой распорядительные органы. Они определяли общее направление деятельности земства и периодически, раз в год, в конце декабря на собраниях (сессиях) контролировали деятельность исполнительных земских органов — уездной и губернской земских управ, которые создавались соответствующими земскими собраниями из числа своих членов сразу же после выборов. Именно земские управы осуществляли реальную работу земств в уездах и губерниях.

Функции земств были довольно многообразны. В их ведении находились местное хозяйство, народное просвещение, медицина, статистика. Однако всеми этими делами они могли заниматься только в пределах своего уезда или губернии. Никакие проблемы общегосударственного характера земцы не имели права не только решать, но даже ставить на обсуждение.

Земствам приходилось вести разнообразную деятельность, требовавшую больших расходов. Они содержали значительный штат служащих по найму — земских врачей, учителей, статистиков, получивших название «третий элемент» (первым элементом считались гласные земских собраний, вторым — члены земских управ). Солидное жалованье получали и сами члены управ (гласные земских собраний работали бесплатно, на общественных началах).

Средства для всех этих расходов земства должны были получать за счёт предоставленного им права самообложения. Они могли облагать сбором в размере 1% с доходов от земледелия, крестьянских промыслов, промышленных предприятий. Основная часть средств (до 80%) шла, естественно, от поземельного сбора с крестьян — именно на это и без того небогатое сословие падала основная тяжесть земских сборов.

3. Расскажите о политике властей по отношению к земствам.

Ответ: С самого начала своей деятельности земства находились под строжайшим контролем как местной, так и центральной власти. Министр внутренних дел, а в некоторых случаях и губернатор имели право приостанавливать любое постановление земского собрания, признав его «противным законам или общим государственным пользам».

Реформа была встречена в обществе весьма положительно. Её недостатки объясняли тем, что самодержавная власть не может сразу пойти на коренные перемены. Но в том, что создание земств рано или поздно неизбежно приведёт к созданию общегосударственного выборного органа, к появлению конституции, были искренне уверены многие общественные деятели.

Однако власть пошла по совершенно другому, прямо противоположному пути. В 1864 г. она, как выяснилось вскоре, дала максимум того, что считала возможным. Вся дальнейшая политика правительства по отношению к земствам в XIX в. выражалась исключительно в разнообразных стеснениях их деятельности, в стремлении ограничить их самостоятельность.

Одно из первых столкновений между земством и правительством произошло уже в середине 60-х гг. XIX в. Многих деятелей земств изначально угнетало одно роковое противоречие. Органы самоуправления создавались для того, чтобы помогать крестьянам развивать своё хозяйство, дать им возможность пользоваться достижениями современной медицины, обучать своих детей и т. п. В то же время во имя всех этих благих дел земство вынуждено было облагать крестьян дополнительными платежами. Поэтому некоторые земства попытались переложить часть земских платежей с земли на другие источники дохода, прежде всего на промышленные предприятия. Были случаи, когда земские собрания решали брать с предпринимателей на земские нужды до 10% с их доходов. Однако правительство сразу же пресекло подобные попытки, приказав вернуться к установленному 1 % .

Правительство стремилось поставить земства под как можно более жёсткий контроль со стороны губернских властей. Губернаторы получили право отказывать в утверждении в должности любому лицу, избранному в состав земской управы; ещё большие права даны были им в отношении «третьего элемента»: земских врачей, учителей, статистиков по малейшему поводу, нередко без объяснения причин не только изгоняли из земства, но и высылали за пределы губернии. Кроме того, губернатор становился цензором всех печатных изданий земства — отчётов, журналов заседаний, статистических исследований. В целом центральная и местная власть целенаправленно глушили всякую инициативу земств. В отдельных случаях не останавливались и перед роспуском земских собраний, ссылкой их членов.

4. Каково было значение деятельности земств?

Ответ: земствам удалось добиться немалых успехов в своей деятельности, особенно в области народного просвещения и медицины. Но им так и не суждено было стать полноценными органами самоуправления.

5. Как было устроено городское самоуправление? Чем оно занималось?

Ответ: В 1870 г. Александр II подписал «Городовое положение». В соответствии с ним органы городского самоуправления — городские думы, учреждённые в 1785 г., были реформированы. Думы, избираемые на 4 года, из своей среды выбирали постоянные исполнительные органы — городские управы.

Городские думы были органами бессословными: в отличие от земств, к выборам в них допускались все, кто платил городские налоги, т. е. домовладельцы, а распределение избирателей по трём куриям целиком и полностью зависело от их имущественного достатка. В результате городское управление оказывалось в руках крупной буржуазии и богатого дворянства.

Думы и управы занимались делами, связанными с благоустройством города, попечением о местной торговле и промышленности, со здравоохранением и народным образованием, с принятием санитарных и противопожарных мер. Как и земства, думы получали средства для своей взимая сбор в размере 1 % с промышленных и торговых предприятий. При этом более половины доходов они должны были тратить на содержание полиции, казарм для солдат, тюрем, пожарных. И всё же при весьма скромных возможностях новые органы самоуправления заметно оживили городскую жизнь и немало способствовали развитию городов и в хозяйственном, и в культурном отношении.

Размышляем

6. Установите различия между земским самоуправлением и системой самоуправления, предложенной в начале XIX в. М.М. Сперанским.

Ответ: Сперанский стремился создать грандиозную систему самоуправления на всех уровнях — от волостного до общероссийского. Государственную думу, венчавшую эту систему, он собирался сделать одним из важнейших органов империи. У реформаторов 60-х гг. XIX в. намерения были гораздо скромнее.

Земское самоуправление создавалось только для уездов и губерний. Проект Сперанского предполагал и волостное самоуправление. Земства – имел место имущественный ценз, по которому половину мест в них занимали помещики. Сперанский предлагал наряду с помещиками допустить к местному самоуправлению только государственных крестьян. Согласно проекту Сперанского, в каждой волости (на которые делились уезды) все землевладельцы-дворяне и депутаты от государственных крестьян (один от 500 душ) составляли общее собрание – волостную думу, которая должна была избирать (на три года) волостное правление для заведования местным хозяйством. Та же волостная дума избирала и депутатов следующей представительной ступени местного самоуправления: окружной (уездной) думы. Окружная дума точно так же выбирала окружное правление и депутатов следующей местной ступени – губернской думы. Те, в свою очередь, выбирали губернское правление и депутатов в общероссийскую Государственную думу.

Деятельность земств строго регламентировалась государством.

7. Почему правительство добивалось преобладания в земствах представителей от поместного дворянства? Могла ли, на ваш взгляд, власть найти опору в других слоях населения?

Ответ: Это делалось для того, чтобы не допустить к управлению крестьян и горожан, а по возможности оставить власть в руках дворянства, т. е. тех, кто поддерживал императора и проводимую им политику.

8. Вспомните, что вы знаете о местном самоуправлении в России в XVI—XVII вв. Попробуйте сравнить это самоуправление и самоуправление, введённое реформами 1864 и 1870 гг. Ответ оформите в виде самостоятельно разработанной таблицы.

Ответ: